Comment légitimer la politique voulue par la majorité des Français quand le référendum est sous contrôle d’une oligarchie minoritaire ? C’est toute la question du débat sur l’usage de l’article 11 pour réviser la Constitution.
Certains candidats à l’élection présidentielle, mais aussi certains représentants des institutions, semblent en être déjà au coup d’après les élections de 2027 – présidentielle et sans doute législatives –, en train d’examiner, pour les premiers ce qu’ils pourraient faire une fois élus, et pour les seconds comment empêcher les précédents de mener leur politique. La question n’est pas nouvelle : après l’élection de l’Union de la gauche en 1981, certains avaient considéré qu’une partie de la haute administration, comme le juge constitutionnel, rechignaient devant les réformes, d’où un Paul Quilès demandant au congrès du Parti socialiste, évoquant Robespierre, de ne pas seulement dire qu’il fallait que des têtes tombent, mais lesquelles, et quand.

Il est en effet problématique de voir une institution freiner l’exécution du choix démocratique majoritaire. Après 1986, certains juristes ont décrit avec gourmandise un Conseil constitutionnel jouant le rôle d’amortisseur des alternances politiques – par exemple dans le cas des nationalisations (1981) puis dénationalisations (1986). Que le Conseil garantisse le respect du droit de propriété puis la saine gestion des finances de l’État n’a en soi rien de répréhensible, mais l’arbitre des élégances républicaines se base sur une interprétation toute personnelle de principes bien flou.

En 2026, la polémique oppose Marine Le Pen, candidate en tête dans les sondages qui pourrait donc devenir donc présidente de la République et avoir à appliquer son programme, et Richard Ferrand, président du Conseil constitutionnel, sur les possibilités qu’aurait le nouveau chef de l’État d’en appeler directement au peuple par la voie du référendum. On rappellera que Richard Ferrand, choisi par le président de la République, a vu sa nomination validée d’extrême justesse (il manquait une voix dans les votes négatifs des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat), grâce notamment à l’abstention des parlementaires du Rassemblement national. Ces réticences de ses pairs étaient-elles dues au sectarisme de l’ancien président de l’Assemblée nationale, au boulet qu’il traînait d’affaires pourtant prescrites, à une lassitude devant ce qui semblait être la nième provocation du gamin immature de l’Élysée ? L’abstention du RN visait-elle à mettre à la tête d’un organe dont on savait qu’il allait jouer un rôle central un Ferrand dont on n’attendait rien en retour, mais qui avait l’avantage de contribuer à discréditer l’institution ?

Le Conseil constitutionnel contrôle de manière restrictive

Toujours est-il que plus s’approche l’élection et que devient crédible l’hypothèse d’une présidence RN, plus se pose la question de savoir comment ce parti pourrait mettre en œuvre son programme. Les textes législatifs supposent un vote en termes identique des deux chambres ou de laisser le dernier mot de l’Assemblée nationale, et les majorités composites que l’on peut y connaître et le décalage politique avec le Sénat sont autant de freins. Par ailleurs, certaines réformes gagneraient sans doute à être validées directement par le peuple au travers d’un référendum. Et c’est ici que le bât blesse, car pour le mettre en œuvre sur ces sujets « sensibles », il faudrait envisager une révision préalable de la Constitution. Le référendum législatif de l’article 11 voit en effet son domaine encadré par des limites – il doit porter sur « l’organisation des pouvoirs publics » ou « sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent » – que le Conseil constitutionnel contrôle de manière restrictive comme le prouve sa jurisprudence sur les référendums d’initiative partagée. Richard Ferrand a d’ores et déjà déclaré, par exemple, que la gestion de l’immigration ne ressort pas selon lui de la « politique économique, sociale ou environnementale de la nation », et ne saurait donc faire l’objet d’un référendum de l’article 11.

Pour élargir ce domaine, il faudrait donc modifier l’article, mais les choses bloquent sur le mode de révision. Pour Richard Ferrand, comme pour tous ceux qui se méfient du vote populaire, seul l’article 89 – unique article du titre XVI baptisé « De la révision » – peut être utilisé. Mais s’il permet effectivement au Président de choisir pour le vote final entre celui du Congrès – la solution la plus fréquente pour les multiples révisions faites depuis 1958, alors qu’elle n’était valable que pour les « réformettes » selon De Gaulle – et un référendum, encore faut-il qu’il y ait eu auparavant un vote du projet de loi de révision en termes identiques par les deux chambres. Et si on peut supposer que le nouveau Président aura une majorité à l’Assemblée nationale, ce ne serait pas le cas au Sénat, qui disposerait alors d’un droit de véto – dont on comprend mal pourquoi il en serait bénéficiaire puisqu’il s’agit de la chambre élue avec le scrutin le moins démocratique.

C’est pourquoi, lorsqu’en 1962 Charles de Gaulle a voulu réviser la Constitution pour mettre en place l’élection du président de la République au suffrage universel direct, il a utilisé l’article 11, plaidant « qu’il s’agissait d’une organisation des pouvoirs publics » pour contourner le veto sénatorial. On parla alors de « forfaiture », on fit tomber le gouvernement Pompidou pour cela, mais, d’une part, le référendum fut approuvé très majoritairement, et, d’autre part, De Gaulle ayant dissous l’Assemblée nationale, les élections législatives suivantes lui apportèrent une majorité confortable. Le Général fera le même choix en 1969 – il s’agissait alors de modifier la composition du Sénat, et ce dernier n’allait pas l’accepter joyeusement – mais l’échec du référendum le conduisit, assumant pleinement sa responsabilité politique, à quitter le pouvoir.

Le débat retrouve celui sur les deux types de démocratie

En 2026, le débat juridique continue. L’article 89 est-il la seule voie possible pour réviser la Constitution ? Y a-t-il deux voies concurrentes, celles des articles 89 et 11, comme l’expliqua De Gaulle dans un entretien télévisé en 1969 ? A-t-on assisté, avec les précédents de 1962 et 1969, à la création d’une « coutume constitutionnelle », non prévue par les textes mais juridiquement valable, comme le président Mitterrand le dit dans un entretien ? Pourquoi se poser ces questions ? À cause de l’évolution du rapport de forces entre pouvoirs, due aux attributions prétoriennes du Conseil. Ce dernier s’est déjà auto-attribué en 1962 le pouvoir de donner sur le projet de loi un avis qui n’est pas rendu public et n’est que consultatif. En 1962 ainsi, l’avis du Conseil que la révision ne pouvait se faire par l’article 11 n’a pas été suivi par De Gaulle. Mais il s’est aussi auto-attribué en 2000, avec la jurisprudence Hauchemaille, le droit d’examiner les décrets préparatoires au référendum… et donc celui qui présente la question qui sera posé aux Français. Dans ce cas, s’il constate que le projet de loi, dépassant le domaine de l’article 11, suppose une révision préalable, il pourrait en bloquer la présentation aux Français.

Le débat retrouve celui sur les deux types de démocratie qui agita la Révolution française en opposant les partisans de la démocratie directe, qui souhaitent consulter fréquemment le peuple, et ceux de la démocratie indirecte, qui pensent que le peuple est à même d’élire des représentants mais pas de décider directement. Les arguments de ces derniers peuvent être entendus quand ils évoquent la crainte des textes votés sous le coup d’une « émotion populaire », ou l’utilité du débat pour améliorer les textes. Mais on voit mal la justification du fait d’écarter par principe certains domaines du vote populaire – ou plutôt on la voit trop bien : elle résulte dans la coupure assumée entre les vœux de l’oligarchie au pouvoir et celui de la majorité des citoyens, et dans la volonté de la première d’imposer ses choix. L’État de droit n’est pourtant nullement menacé : on présente abusivement comme une « dictature de la majorité » la fin de celle de minorités, et le respect des règles juridiques ne doit jamais interdire d’en changer. Le « cliquet anti-retour » n’existe pas : comme le dit l’article 28 de la Déclaration des droits de 1793 : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. »

Illustration : Deux sages en train de sager.

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