L’endettement des administrations publiques est en hausse constante depuis quarante ans, mais la demande des investisseurs pour leurs titres de dette reste forte. Qui sont les créanciers de l’état ? Quel serait l’impact d’une forte hausse des taux ?

Notre dette publique se vend bien : le 19 janvier, l’Agence France Trésor (AFT), en charge de l’émission et du remboursement des titres d’État, trouvait preneur pour 8 milliards d’euros d’obligations remboursables en 2022, à un taux d’intérêt nul. Et elle vendait sans difficulté 2 milliards d’euros d’obligations indexées sur l’inflation, remboursables en 2027 et servant un intérêt de 1,85% par an.

Conformément au budget prévisionnel établi par le gouvernement, l’AFT devrait émettre cette année un total de 185 milliards d’euros d’obligations du Trésor. Sur cette somme, 115 milliards seront destinés à rembourser les titres vendus dans le passé et qui arriveront à échéance en 2017, et 70 milliards serviront à combler le déficit du budget anticipé par le ministère des Finances.

La hausse de l’endettement a été particulièrement spectaculaire ces dix dernières années, mais cela ne semble pas avoir refroidi « le marché ». Toutes administrations confondues, la dette publique a grimpé de 90% en France entre 2006 et 2016 (l’État central représente 80% du stock existant, devant la Cades qui gère le trou de la Sécurité sociale – 10% du stock – et les collectivités locales qui passent par les canaux bancaires).

Une telle évolution est la conséquence directe des mesures de sauvetage des banques privées prises lors de la crise financière, ainsi que des politiques destinées à relancer coûte que coûte la croissance économique. De quoi créer la panique chez les créanciers ? Non. Ces dix dernières années, les taux d’intérêt ont reculé à des niveaux historiquement bas, démentant les discours alarmistes sur la solvabilité de la puissance publique.

Un marché centralisé
Qui détient la dette publique française ? La loi empêche de rendre public le nom des créanciers de l’État. Mais la Banque de France fournit chaque année un éclaircissement. En 2016, les titres négociables de l’État étaient détenus à 60% par des établissements financiers ne résidant pas dans le pays (étrangers ou filiales de banques françaises à l’étranger).

En 1997, seuls 15% de la dette publique étaient contrôlés hors des frontières. La suppression de toutes les barrières contre les flux financiers, renforcée de fait par la création de l’euro, a rendu la puissance publique dépendante des marchés internationaux de capitaux.

Le fonctionnement de l’Agence France Trésor est représentatif de cette nouvelle donne. Cet organisme chargé de gérer la très stratégique dette de l’État n’emploie que 38 personnes. Il travaille directement avec 17 spécialistes en valeur du Trésor (SVT) qui, tels des grossistes, achètent les titres émis par l’AFT avant de les revendre à des centaines de gérants privés ou institutionnels. « On s’appuie sur leur expertise.

Ils nous disent ce que veulent les investisseurs et on s’adapte », nous explique un familier de l’agence. Parmi ces 17 SVT, on trouve six banques d’affaires américaines, cinq britanniques, deux allemandes, une suisse et les quatre plus grosses banques françaises. Si la direction générale de l’AFT dépend du gouvernement, elle est également chaperonnée par un comité stratégique composé d’intérêts financiers français et étrangers. Étrangement, la population française ne peut participer aux émissions des titres de l’État.

L’inertie du stock de dette
« Je suis à la tête d’un État qui est en situation de faillite sur le plan financier », avait affirmé l’ancien Premier ministre François Fillon en… 2007. Comme le candidat Macron, l’homme fait du remboursement de la dette aux créanciers son axe principal de campagne : vente d’actifs de l’État, déremboursement des soins tout en maintenant les charges sociales afférentes, etc. L’État français est-il en faillite ?

Ce n’est pas ce que suggèrent les données établies par le Trésor. Ainsi, l’échéance moyenne de remboursement de sa dette est assez éloignée : elle s’établit à 7,5 années. « De quoi voir venir », affirme notre expert.

De plus, la simulation de choc de taux effectuée par le Trésor tend à relativiser les inquiétudes. En cas de hausse soudaine de 1% des taux applicables sur les nouvelles émissions d’obligations d’État, les intérêts annuels à débourser sur l’ensemble du stock de dette passeraient de 2,2% aujourd’hui à 2,8% en 2020. En effet, les taux d’intérêt sur les obligations déjà vendues dans le passé restant fixes, seuls les nouveaux titres pâtiraient d’une hausse.