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État d’urgence : quand le Conseil d’État s’interroge sur l’empilement et la longueur des dispositifs

Nous vivons en état d’urgence quasi permanent depuis 2015. Une pratique que ne connaissent pas des démocraties (presque) aussi éclairées que la nôtre et soumises aux mêmes attentats et aux mêmes épidémies. La Constitution va-t-elle bientôt institutionnaliser l’urgence permanente ?

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État d’urgence : quand le Conseil d’État s’interroge sur l’empilement et la longueur des dispositifs

La succession des états d’urgence – ordinaire, puis sanitaire – marque paradoxalement une continuité entre Hollande et Macron. Alors que le premier avait déclaré l’état d’urgence à la suite des attentats du 13 novembre 2015, le second avait permis l’adoption de sa déclinaison spécifique au contexte du Covid : l’état d’urgence sanitaire, lequel fut mis en place en un temps record en mars 2020. Phénomène significatif : l’état d’urgence classique – celui de la loi du 3 avril 1955 – fut prolongé à six reprises de novembre 2015 à novembre 2017. Non seulement l’état d’urgence finit par durer, mais il est érigé en instrument de gestion habituel des crises. Pire : il inspire la législation ordinaire, cette dernière reprenant alors des dispositifs de cette législation d’exception. Au point même qu’Hollande adressa à Macron ce reproche, qui se nourrit pourtant d’un phénomène qu’il initia à force de reconduire l’état d’urgence à cinq reprises sous son mandat[1]. Comme si la social-démocratie moderne vivait sous le régime de cette contrainte permanente qui restreint les libertés publiques et réduit les pouvoirs du Parlement… Pourtant, le Conseil d’État s’est récemment interrogé sur cette « démocratie sous contraintes » auquel conduisent les régimes d’exception[2]. Il a ainsi suggéré des propositions « pour mieux définir et organiser les états d’urgence ». Une critique qui peut être l’occasion de réfléchir à ces dispositifs d’exception dont on peut se demander si l’usage répétitif ne relève pas d’un phénomène d’emballement, conditionné par une opinion publique prise à témoin. On réfléchira notamment à travers les exemples donnés par la récente application continue de l’état d’urgence de 2015 à 2017.

Menaces ou crise réelle, la justification du recours à l’état d’urgence

Destiné à combattre une crise qui ne relève plus de l’invasion militaire étrangère ou de l’insurrection armée mais qui se caractérise par des troubles significatifs de l’ordre public, l’état d’urgence s’étend à des situations de menaces, alors même que cet ordre public n’était plus affecté… Ainsi, certaines reconductions de l’état d’urgence effectuées au cours de l’année 2016 ne réagissent plus tout à fait à des attentats, mais plutôt à des menaces terroristes, considérées comme suffisamment sérieuses pour être rattachées à ce « péril imminent » exigé par la loi du 3 avril 1955 qui permet de recourir à l’état d’urgence. Comme en février 2016 ou en décembre 2016. Si, dans le premier cas, on pouvait encore se rattacher à des attentats commis à l’étranger et à une menace sérieuse en France, dans le second cas la menace semblait plus ténue, même si l’attentat de Nice du 14 juillet 2016 et l’assassinat d’un prêtre le 26 juillet 2016 étaient dans les esprits… On invoque ainsi des « informations objectives exposées par le ministre de l’Intérieur [qui] constituent autant d’éléments caractérisant l’existence d’une menace élevée en France, de nature à caractériser un péril imminent »[3], la « persistance d’une menace terroriste très élevée s’étant traduite, dans la période récente, “par une succession d’attentats réussis, déjoués ou ayant échoué »[4], etc. Mais l’Espagne, pourtant encore plus confrontée au terrorisme que la France à cause de l’ETA, ne recourut jamais à l’état d’exception prévu dans sa Constitution. Y compris lors des attentats de Madrid du 11 mars 2004 qui firent 191 victimes. « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà », comme disait Pascal.

Une efficacité discutable : une action sous la peur ?

Il faut aussi se pencher sur l’efficacité des états d’urgence. Si elle est avérée lors des premiers jours de leur utilisation, elle est plus discutable sur le moyen terme. Ainsi, à la suite des attentats du 13 novembre 2013, on constata que les perquisitions furent généralement menées dans le mois qui suivait. Mais, au-delà, ce fut une reconduction justifiée davantage par un contexte incertain que par la nécessité de recourir à des mesures efficaces. On doit s’interroger sur ce qui conduit à cette surutilisation. On peut se demander si les états d’urgence traduisent non seulement un dysfonctionnement de nos institutions rendues impuissantes en temps ordinaire, mais aussi cette apathie des masses aussi résignées que révoltées… La crise de la Covid révéla l’absence totale d’anticipation des risques et de culture de crise, mais surtout un délitement du lien social. Les états d’urgence ne sont-ils pas la conséquence de ces pathologies bien ancrées qui poussent les pouvoirs publics à recourir à des mesures chocs ?

Constitutionnaliser : une solution vainement essayée…

Le Conseil d’État propose aussi d’intégrer l’état d’urgence dans la Constitution. Une solution qu’il n’est pas le premier à proposer, mais qui semble aussi logique que symbolique dans la mesure où la Constitution, qui exprime le pouvoir suprême, doit le décrire dans toute sa plénitude. Or les différentes dispositions relatives aux états d’urgence ont été le fait du législateur ordinaire même si, à l’occasion de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), la Constitution a pu mettre sa patte à travers l’intervention du Conseil constitutionnel qui reconnut l’inconstitutionnalité de certaines dispositions[5]. Mais encore ne s’agit-il que d’un quitus de constitutionnalité, et non d’une constitutionnalisation proprement dite. Cette dernière solution fut vainement essayée en 2016, lorsqu’un projet de loi constitutionnelle tenta d’intégrer dans le texte de la norme suprême l’état d’urgence. Ce texte se heurta à une divergence notable entre députés et sénateurs sur la déchéance de nationalité qui rendit impossible l’existence de la majorité des trois cinquièmes des membres du Parlement requise pour toute révision constitutionnelle. C’est un Sénat de droite qui exprima de vives réserves à l’égard d’un dispositif qui aurait pu plaire aux électeurs de droite : retirer la nationalité française aux terroristes d’origine étrangère par le biais d’un dispositif qui élargissait le domaine de la loi… L’état d’urgence ne fut donc pas constitutionnalisé. Sur l’état d’urgence, il y a justement… urgence à réfléchir pour qu’il cesse d’être un instrument de politique ordinaire !

 

Illustration : Expression de la fraternité constitutionnelle en temps d’urgence institutionnelle.

 

[1]. Déclaré par décret adopté en conseil des ministres le 14 novembre 2015, l’état d’urgence fut reconduit successivement par les lois des 30 novembre 2015, 19 février 2016, 20 mai 2016, 21 juillet 2016 et 19 décembre 2016 ! Le quinquennat de François Hollande a pu habituer nos institutions et surtout les citoyens à cette mesure d’exception, comme si l’état d’urgence sanitaire était contenu dans cet habitus.

[2]. Conseil d’État, Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes, Paris, La Documentation française, 2021, 224 p.

[3]. Michel Mercier, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, n°368, Sénat, 3 février 2016, p. 38.

[4]. Michel Mercier, idem, n°220, Sénat, 14 décembre 2016, p. 24.

[5]. Ce fut le cas de la saisie des données informatiques prévue par la loi du 20 novembre 2015 dans le cas d’une perquisition administrative hors constat d’une infraction pénale : elle fut déclarée inconstitutionnelle et le législateur revit par la suite sa copie en subordonnant cette saisie et l’autorisation d’exploitation des documents au juge des référés.

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