La notion de « cavalier législatif » est un peu le fruit de la rencontre entre une réforme constitutionnelle relativement récente (celle de juillet 2008), une jurisprudence constante et des textes fourre-tout qui subissent ces deux dernières. Une rencontre fortuite mais aux effets systémiques. En effet, le Conseil constitutionnel est devenu un juge tatillon : non seulement sur le fond – les constitutionnalistes sont assez prolixes en la matière, depuis l’envol de ce qui est qualifié de « bloc de constitutionnalité », avec des décisions qui imposent une révision constitutionnelle devenue impossible en raison de l’éclatement de la représentation nationale depuis 2024 – mais aussi sur la forme. Car la Constitution, c’est aussi le respect de règles de procédure qui s’intéressent non seulement à la démarche qui a caractérisé l’adoption d’un texte mais aussi à sa cohérence : on ne peut pas tout mettre dans un texte en cours de discussion. Si cette attitude donne à la Constitution un rôle étoffé – celle d’une loi suprême éminente qui détaille de plus en plus les canons que le législateur doit respecter –, elle contribue aussi à en faire un étouffoir, car à chaque fois que le législateur légifère, c’est avec le risque d’une censure si jamais son texte est déféré au Conseil constitutionnel. Or ces situations n’ont cessé de se multiplier décourageant de plus en plus les ardeurs des politiques. Car si les censures sont fréquentes, on ne voit pas comment on pourrait réviser la Constitution sur des points aussi étendus que l’immigration, la sécurité… Mais de l’autre côté, il faut compter avec des textes fleuves qui entendent traiter beaucoup de problèmes sous la pression d’un politique lui-même sous pression de l’opinion. Ce qui condamne députés et sénateurs à amender massivement ces textes fourre-tout.

Le piège de la réforme de 2008 : le Conseil constitutionnel érigé en colégislateur

Au commencement était une révision constitutionnelle qui entendait rappeler dans la Constitution une jurisprudence du Conseil constitutionnel en indiquant que désormais à l’article 45 « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Le terme indirect peut laisser entendre une certaine latitude, mais le terme lien est en réalité plus féroce, car l’amendement doit avoir un rapport avec le texte initial. Inévitablement, ce qui apparaît est un problème dans l’interprétation de la notion. Or le seul à pouvoir le faire, puisqu’il dispose d’un monopole, est le Conseil constitutionnel qui examine le « lien, même indirect » avec « le texte déposé ou transmis ». La précision apportée au texte de la Constitution va renforcer ses ciseaux – pardon : le scalpel –, car c’est désormais à haute dose que ce dernier intervient. Ainsi, dans la loi immigration votée en décembre 2023, le Conseil constitutionnel a censuré 40% du texte ce qui a fait de sa décision du 25 janvier 2024 l’une des plus longues d’une jurisprudence devenue une sorte de code officieux de l’action de la République. Mais curieusement, si les amendements se voient opposer des irrecevabilités, leur « production » n’a jamais été rationalisée : rien ne limite le nombre d’amendements par parlementaires et les seuls moyens détournés comme le temps législatif programmé, naguère utilisé à l’Assemblée nationale, n’ont jamais été probants. Alors que sur le fond les amendements sont soumis à des conditions, sur le volume ils ne se heurtent à aucune contrainte. Le cocktail est encore plus explosif avec la possibilité de modifier un texte dès le stade de sa discussion en commission.

La suppression des ZFE au risque de la Constitution

Ce n’est pas la première fois que le Conseil recourt à sa jurisprudence sur les cavaliers législatifs, mais c’est à l’occasion d’un dispositif symbolique parce que lourd de conséquences qu’il appliqué ses redoutables ciseaux. Les zones à faible émission (ZFE) sont un dispositif introduit en 2015 et renforcé en 2021. Il s’agit d’éviter la circulation des véhicules les plus anciens dans les grandes agglomérations de plus de 150 000 habitants pour éviter la pollution de l’air. Mais cette préoccupation écologique se heure au fait que les véhicules les plus anciens sont utilisés par ceux qui n’ont pas les moyens d’acheter une automobile dernier cri. Le débat sur la France fracturée, archipélisée (Fourquet), s’est invité dans l’écologie telle que les urbains l’entendent. Car le conflit n’est plus partisan : dans les grandes villes, l’automobile pose un problème, alors qu’en province elle est un instrument indispensable de déplacement. La France du MacBook ne pourra éluder celle qui roule en diesel pour (sur)vivre. De facto, la ZFE crée un octroi et encourage le « séparatisme territorial ». Malgré la crainte d’un détricotage, l’idée de remiser les ZFE poursuit son chemin. Si, en 2021, quelques sénateurs cherchent sans succès à les supprimer, il faut attendre la discussion de la loi de simplification de la vie économique cette année pour que la perspective d’une suppression des ZFE fasse son retour. Les ZFE sont alors supprimées en commission par des amendements déposés par les élus du RN et LR. La discussion est confirmée en séance publique, puis entérinée en commission mixte paritaire (CMP). Pour beaucoup, c’est une victoire qui démontre qu’un dispositif fort critiqué – par ailleurs délicat à mettre en œuvre – peut être écarté par le jeu de la volonté politique incarnée par la discussion parlementaire. Une victoire du Parlement souverain sur le Gouvernement ? Trop beau pour être vrai… Saisi par plusieurs députés du bloc central, le Conseil constitutionnel censure la suppression au motif qu’elle n’a pas de lien avec les articles relatifs aux comptes bancaires ou aux contrats d’assurance. Or on peut s’interroger sur la prétendue absence de lien avec le texte initial qui portait sur « la simplification de la vie économique ». Un véhicule est un instrument de la vie économique et réguler la circulation, c’est inévitablement agir sur cette vie économique. Il n’y avait peut-être pas de lien avec tel ou tel article, mais n’existait-il pas un lien avec le texte pris de façon générale et avec son esprit ?

Le problème sans fin de la discussion législative

Comment lutter contre cette jurisprudence qualifiée justement de « cavalière »¹ ? On peut songer à recentrer les textes, à les spécialiser tout en les raccourcissant, mais l’inconvénient de cette solution qui permettrait d’éviter les cavaliers législatifs est qu’elle engorgerait inévitablement l’ordre du jour des assemblées parlementaires et alourdirait encore plus les discussions. Des textes proposés au cas par cas pour colmater des failles, mais qui absorberaient du temps et de l’énergie. Il est laborieux de débattre d’autant de textes rectificatifs sans se heurter à la définition d’un ordre du jour dont le Gouvernement n’a plus la maîtrise exclusive depuis le 1er mars 2019 puisqu’il ne contrôle plus que deux semaines sur quatre. Ce serait aussi encourager le développement des propositions de loi (les textes législatifs proposé par les parlementaires) avec le risque d’avoir des textes moins bien préparés et ne bénéficiant pas de l’expertise de l’administration centrale et du Conseil d’État, comme on l’a vu avec la loi Duplomb qui, parce qu’elle autorisait un insecticide admis dans tous les pays de l’Union européenne, fut censurée. Le texte, défini par un Sénateur du groupe LR, s’est heurté à une pétition en ligne – ce qui en dit long sur l’auctoritas qui domine dans le pays – dont il est difficile de penser que le Conseil constitutionnel ne l’a pas pris en compte. Bref, en France, le problème des problèmes c’est qu’ils deviennent systémiques. La victoire du Conseil est à double tranchant : il a donné du contenu à une norme suprême que l’on voyait davantage, en 1958, comme une manière d’organiser le fonctionnement des pouvoirs publics, mais au prix d’une paralysie de l’action publique et du volontarisme politique. La question de l’autorité de la Constitution, qui est plus une norme interprétée par des initiés qu’un ensemble de prescriptions gravées dans le marbre, lisibles et prévisibles, est donc posée. Pourtant, il faudra bien dénouer le nœud gordien. Mais comment ?

Illustration : La révision constitutionnelle de 2008 stipule que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Richard Ferrand s’en moque.

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